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严格规范执法行为 深入推进依法行政——《互联网信息内容管理行政执法程序规定》解读

作者:www.shenhongxin.com 时间:2018/9/6 4:18:22

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国家互联网信息办公室5月2日公布《互联网信息内容管理行政执法程序规定》(以下简称《规定》),自2017年6月1日起施行。

国家互联网信息办公室有关负责人表示,出台《规定》旨在规范和保障互联网信息内容管理部门依法履行行政执法职责,正确实施行政处罚,保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进互联网信息服务健康有序发展。

《规定》共8章49条17个附件其中第一章总则部分:明确互联网信息内容管理行政执法的主体为各级互联网信息办公室,对违反有关互联网信息内容管理法律法规规章的行为实施行政处罚;明确互联网信息内容管理部门建立行政执法督查制度,上级互联网信息内容管理部门对下级互联网信息内容管理部门实施的行政执法进行督查;明确互联网信息内容管理部门应当加强执法队伍建设,建立健全执法人员培训、考试考核、资格管理和持证上岗制度。

第二至七章以行政执法办案为主线明确执法程序,全面规范管辖、立案、调查取证、约谈、听证、决定、执行等各环节的具体程序要求。

第八章附则对有关概念进行解释。《规定》明确,行政处罚由违法行为发生地的互联网信息内容管理部门管辖。

国家互联网信息内容管理部门依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂的互联网信息内容行政处罚案件,省、自治区、直辖市互联网信息内容管理部门依职权管辖本行政区域内重大、复杂的互联网信息内容行政处罚案件,市(地、州)级以下互联网信息内容管理部门依职权管辖本行政区域内的互联网信息内容行政处罚案件。

为充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,《规定》还明确赋予案件当事人申请回避陈述、申辩申请行政复议或提起行政诉讼和要求听证的权利,并明确了听证程序。国家互联网办公室有关负责人强调,《规定》的出台对统一网信执法证据标准,规范网信行政执法行为,提高网信执法公信力,具有重要意义。各级互联网信息内容管理部门应当严格执行《规定》,遵循公开、公平、公正的原则,严格依法行政,执法办案要做到事实清楚、证据确凿、程序合法、法律法规规章适用准确适当、执法文书使用规范。统一协调《程序规定》的出台,不仅意味着互联网信息内容管理的行政执法程序从此有章可循,也标志着互联网信息内容管理的执法工作正式进入统一协调执法的时代。在此之前,互联网信息内容管理工作职责相对分散,2011年修订后的《互联网信息服务管理办法》针对不同领域的互联网信息内容的管理就有所规定,其第十八条指出:新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门,在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。但如《管理规定》第六、二十一、二十八条所述,《管理规定》也要求互联网信息服务提供者符合电信、互联网视听节目、网络出版等服务领域的监管要求,因此《程序规定》的出台是否就意味着将前述已有的行政法规和部门规章中涉及互联网信息内容的执法都需要参照《程序规定》执行,仍然需要进一步的澄清。面面俱到、兼收并蓄作为《网安法》下第一部专门的执法程序规定,《程序规定》一改以往执法程序形销骨立的立法风格,结构上参考诉讼法等法律的体例,内容上更为丰满。《程序规定》开宗明义地在首章总则明晰了基本原则与制度,而后以六章条款分别针对执法过程中的管辖、立案、调查取证、听证、约谈、处罚决定、送达和执行与结案等问题进行了具体、详实的规定。具体而言,在重申行政执法的基本原则后,《程序规定》就进一步明确了执法两大方面的基本制度行政执法督查制度与执法人员资格管理制度。前者要求下级执法部门应当接受上级执法部门的督促与检查,在外部监督层面确保高效执法;后者则针对执法队伍的培养,对执法人员提出了培训考试(考核)、持证上岗的资质要求,在内部建设层面提升执法水平。而在执法程序的具体规定中,《程序规定》借鉴了诉讼法与基本行政执法的内容架构,将各个执法环节抽丝剥茧,为互联网信息内容管理构造了一套定制的行政执法程序。无论是对不同情况下不予立案的处理,还是调查取证中针对不同证据形式的特殊规定,《程序规定》都尽其所能地作出具体规定,为执法人员与当事人提供了有效的指引。内外兼修、透明执法《程序规定》在具体执法程序方面的规定非常详尽,为执法人员与行政当事人都提供了高度透明的执法流程与文件范本。具体而言,一方面,《程序规定》将网信部门作为行政执法机关与行政当事人之间的权利义务关系进行清楚界定,为行政当事人行使权利、履行义务提供了切实的帮助。以听证为例,《程序规定》则规定在作出特定类型的行政处罚决定前,执法机关有义务告知当事人有举行听证的权利;同时也要求当事人应当在被告之后三日内提出……逾期未要求听证的,视为放弃权利。另一方面,《程序规定》还披露了行政执法机关内部所必须遵从的工作流程,为监督执法与当事人维护合法权益提供了必要的保障。例如,如上所述,《程序规定》第三章关于立案的规定中,不仅仅明确界定了执法部门启动案件调查与立案的基本标准,更明晰了执法机关内部的工作流程,分情况具体说明不予立案的理由与处理情况,为监督执法提供了基本依据与保障。类似的规定还包括《程序规定》第三十一条针对调查终结后案件承办人撰写《案件处理意见报告》的相关要求。此外,值得注意的是,除了《程序规定》本身的条款外,网信办此次立法还公布了互联网信息内容管理执法中可能涉及的文件范本,并要求下级执法机关进行参照定制,显著提升了执法内容的透明度与监督执法的可行性,更有利于规范不同地区、不同级别的执法行为,维护网信部门作为互联网信息内容执法部门应有的权威与公信力。与时俱进、科学执法除了前述的特征,《程序规定》还在调查取证方面引入了电子证据、网络巡查、远程取证等证据领域先进的概念与执法手段。《程序规定》第二十条明确定义了电子证据。相较于《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第一百一十六条的规定,《程序规定》中的定义与互联网信息内容的执法现实更为贴近。此外,我们理解,《程序规定》还通过不完全列举的方式,以实际例证说明电子数据的具体类型,进一步增强了执法过程中认定电子数据的可操作性。此外,第二十一条中涉及的网络巡查以及第二十九条的远程取证均是网络执法领域先进的执法手段。我们注意到,在文化部2012年颁布的《网络文化市场执法工作指引(试行)》中,就存在针对网络巡查、远程取证以及电子数据分析与认定的专章规定,且相关规定也具有较高的可操作性。尽管网信部门在其实际执法过程中所实施的网络巡查与远程取证,是否会对工作指引中的规定进行援引或者参照仍需留待实践作进一步的明确,但引入证据领域前沿的执法手段本身已经体现了《程序规定》与时俱进、科学执法的态度。

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